【阶段性评估】淮北财政局“十四五”规划实施中期评估报告

根据淮北市“十四五”规划《纲要》重大战略任务责任分工，结合财政工作实际，现就相关工作开展情况报告如下：

一、进展情况

（一）深化国资国企改革

（1）加强产业投资引领，助力高质量发展。市属企业发挥维护经济安全方面基础性作用，积极参与城市建设运营，提升老城区居住环境、改造城市道路、建设保障性安居工程、优化公共交通服务，加快推动市人民医院新院区建设；聚焦“五群十链”，充分发挥国有资本引领带动作用，加大高新技术产业与战略性新兴产业投资力度，助推我市产业提档升级。

（2）完成三年行动任务，完善国资监管体制。认真贯彻落实中央、省国企改革三年行动文件精神，结合我市实际情况制定《淮北市落实国企改革三年行动任务清单》，截至2022年底，我市国企改革三年行动任务全部完成；持续推动国资监管机构职能转变，全面实行清单管理，印发《淮北市国资委权力和责任清单（2022年版）》《淮北市国资委授权放权清单（2022年版）》，根据企业实际情况对授权放权事项进行调整量化。

（3）推进国有资本投资运营公司改革试点。按照《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，推动市建投集团进行国有资本投资运营公司改革试点，制定《淮北市建投集团全面深化国企改革总体方案（送审稿）》，指导市建投集团建立授权机制，搭建专业化产业平台，实施分类管控，提高企业竞争力，促进国有资产保值增值。

（4）推动国有经济布局优化。围绕市委、市政府决策部署，助力我市更高质量转型发展，发挥市属国有资本在交通投资、产业引领、园区服务、水务保障、粮食安全等方面的作用，2021年我市整合组建了市交控集团和市产投公司，2022年改组了安徽临涣工业园循环经济公司（现更名为安徽相润集团），组建了市水务集团、市粮食集团。

（5）推进国有资产资本化证券化。稳妥推动市属国有企业与各类资本开展多种形式的合资合作，组织市属企业参加安徽省国有企业混合所有制改革项目推介活动，积极引入高匹配度、高认同感、高协同性的战略投资者；积极抢抓资本市场改革机遇，持续加大国有企业上市引导、扶持和服务力度，成功推动绿金股份在香港证券交易所主板上市。

（6）优化经营业绩考核体系，推进工资决定机制改革。印发《淮北市市属企业负责人经营业绩考核与薪酬管理暂行办法》《市属企业负责人薪酬分级管理的实施方案》，调整优化部分考核指标及权重，合理确定市属企业负责人的薪酬级别，进一步完善市属企业负责人薪酬分配制度，实现薪酬激励的导向作用。指导市属企业按照“效益增工资增，效益降工资降”同向联动原则，构建工资总额决定机制，加强对市属企业工效联动指标运行情况监测、分析，确保预算目标的实现，促进企业持续健康发展。

2.主要成绩

市属企业加大产业投资力度，积极参与城市建设运营，发挥经济发展“压舱石”作用，有力助推我市高质量转型发展。国企改革三年行动的深入实施，推动国有企业将制度优势更好转化成为治理效能，形成专业化体系化法治化国资监管新模式，推动国资国企发展方式发生深刻转变。推动市属企业进行国有资本投资运营公司改革试点，切实发挥国有企业在深化供给侧结构性改革和推动经济高质量发展中的带动作用，切实增强了国有经济的竞争力、影响力、抗风险能力。推动国有资本向重要行业和关键领域集中，实现市属企业主责主业更加聚焦，产业结构更加清晰，整体资源配置效率明显提升，国有经济布局结构得到优化。稳妥推进国有资产资本化证券化，提高了国有资本的配置和运营效率，市属企业与其他各类所有制企业加强合作、取长补短，形成互利共赢、共同发展的良好格局。国有企业负责人薪酬制度和工资决定机制改革，更好地实现薪酬激励的导向作用，增强企业发展活力，促进企业持续健康发展。

（二）完善现代财政制度

“十四五”以来，淮北市财政局制定了一系列财政资金制度管理方面文件，不断加强财政资金管理，提高财政资金使用效益，落实好政府过“紧日子”的工作要求，更有力推进了财税改革进程，加快完善现代财政制度。

1、深化财政事权与支出责任划分改革。根据《淮北市人民政府关于印发淮北市以下财政事权和支出责任划分改革实施方案的通知》等文件精神，积极配合各领域财政事权和支出责任改革，落实已出台的重点领域财政事权和支出责任划分改革方案，对规定的事项标准，足额保障落实到位，提高市以下各级政府提供基本公共服务的能力和水平。“十四五”期间，先后出台了《淮北市应急救援领域财政事权和支出责任划分改革实施意见》（财政法〔2021〕123号），从预防与应急准备、灾害事故风险隐患调查及监测预警、应急处置与救援救灾等三个方面划分了具体的财政事项及其权责；出台《淮北市生态环境领域财政事权和支出责任划分改革实施方案》（财资环〔2021〕451号），对生态环境规划制度制定、生态环境监测执法、生态环境管理事务与能力建设、环境污染防治、其他事项等生态环境各领域财政事权和支出责任进行了全面划分，加快构建生态文明体系，有力推动生态文明体制改革；《淮北市自然资源领域财政事权和支出责任划分改革实施方案》（财资环〔2021〕452号），逐步完善支出责任体系，形成权责清晰、依法规范、合理授权、运转高效的财政事权和支出责任划分模式，促进自然资源的保护和合理利用；出台《淮北市交通运输领域财政事权和支出责任划分改革实施方案》（财建〔2021〕488号），划分公路、水路、铁路、民航、邮政、综合交通、履职能力建设等方面的市与县(区)财政事权和支出责任；出台《淮北市公共文化领域财政事权和支出责任划分改革实施方案》（财教〔2022〕220号），从基本公共文化服务、文化艺术创作扶持、文化遗产保护传承、文化交流、能力建设等5个方面划分我市公共文化领域财政事权和支出责任，在保持公共文化领域现行财政政策基本稳定的基础上，进一步完善了权责清晰、财力协调、区域均衡的市以下财政关系，推进我市公共文化繁荣发展。

2、深化预算制度改革。实施零基预算改革，在全省率先制定印发《淮北市零基预算改革实施细则》（财预〔2022〕315号），有力带动了市县区一体化推进，重塑财政资金配置方式。按照“保重点、破基数、促统筹、提绩效”的总体要求，坚持“积极稳妥、零基预算、有保有压”的原则，创新预算编制方式，打破支出固化格局，加强财政资金统筹，做优存量、用好增量，构建该保必保、应省尽省、讲求绩效的资金安排机制，全力支持三次产业高质量协同发展。印发《淮北市财政局关于全面实施零基预算改革做好市本级部门2023-2025年支出规划及2023年预算编制工作的通知》（财预〔2022〕251号）、《淮北市市级政府年度重点保障事项清单项目竞争筛选工作指南》（财预〔2022〕307号）。规范预算资金管理，根据预算管理一体化规范要求，修订市本级财政资金管理办法，印发《关于进一步规范市级财政资金管理有关工作的通知》（财预〔2022〕163号）、《关于加强财政预算资金管理工作的通知》，硬化预算约束，保障财政资金安全，提高财政资金使用效益。

3、实施预算绩效管理，建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。为进一步贯彻落实《中共淮北市委 淮北市人民政府印发<关于全面实施预算绩效管理的实施方案>的通知》（淮发〔2019〕12号）精神，市财政局高度重视，围绕预算和绩效管理一体化要求，建立绩效评价指标体系，扩大绩效评价覆盖范围，引入第三方参与评价并规范管理，扎实做好财政预算绩效评价工作，不断提高预算绩效评价水平。强化制度建设，完善评价工作机制。先后出台《淮北市市级部门整体支出绩效评价管理暂行办法》（淮绩效办〔2020〕1号）《淮北市市级预算绩效管理结果应用暂行办法》(淮绩效办〔2021〕1 号)、《淮北市市对下转移支付资金预算绩效管理暂行办法》(财绩〔2021〕252 号)、《淮北市市级项目支出绩效单位自评操作规程》《淮北市市级项目支出绩效财政评价和部门评价操作规程》《淮北市市级预算支出绩效单位自评和部门评价抽查复核工作规程》《淮北市市级财政绩效评价对象选取工作规程》（财绩〔2022〕370号），逐步完善绩效评价各个环节制度建设。强化指标体系，提升评价工作质效。在前期出台市级共性指标库的基础上，组织市直预算部门结合部门工作实际，构建分行业、分领域的核心指标体系，出台了《淮北市市级财政预算绩效指标库（2022年版）》，该指标库结合预算部门的项目特点和财政资金使用方向，以绩效指标设定为切入点，共梳理425个共性指标，3396个性指标，涉及15个行业领域。指标库的建立，进一步完善了项目绩效指标，解决了绩效指标设置不完整、不规范、不可衡量的问题，为全市预算部门设定项目绩效指标提供了可靠参考。强化过程管理，全面实施自评和抽查复核。组织市直部门对2021年度项目以及整体支出绩效目标完成情况进行自我评价，实现项目支出和整体支出自评全覆盖。在自评基础上，组织市直部门优先选取部门履职的重大改革发展项目开展部门评价，针对绩效自评中发现的问题，督促市直预算部门切实抓好问题整改进一步提升财政资金使用效益。二是组织实施部门绩效自评和部门评价抽查复核工作。在前期市直预算单位开展绩效自评和部门评价的基础上，随机抽取15家市直部门（市直预算部门总数的20%）对单位自评和部门评价工作质量开展重点核查。针对抽查发现的问题，督促有关单位认真做好整改工作，并在一定范围内将抽查结果进行通报，确保抽查复核工作工作取得实效。强化政策评价，拓宽评价深度。市财政局成立绩效评价工作专班，在全面梳理市本级现行奖补类政策的基础上，选聘第三方中介机构组织开展市本级现行奖补类政策绩效评价工作，评价市本级现行奖补政策共计15大类，评价资金共计21363.1万元，涉及城市建设、工业和服务业、科技和社会事业等领域。针对评价中发现的问题督促相关单位认真整改，举一反三，进一步提升财政资金政策管理水平。根据评价情况，出台《淮北市人民政府办公室关于印发市级财政奖补类资金管理办法的通知》（淮政办〔2022〕9号）。从总体层面上规范市级奖补类资金使用管理，解决现行政策执行中部门职责不清、政策重叠、政策重拨付轻管理等各类问题。

4、牢固树立过紧日子思想。本着量入为出原则，向内挖掘潜力，不断优化支出结构，盘活财政存量资金，用好收入增量，促进财政资金提质增效，努力做到紧平衡下的财政可持续发展。转发《安徽省财政厅印发<关于进一步厉行节约坚持过紧日子若干举措>的通知》的通知（财预〔2022〕154号）、转发《安徽省财政厅关于做好进一步压缩财政开支有关工作的通知》，严格财政支出管理要求，建立厉行节约长效机制，着力构建节约型政府，杜绝大手大脚花钱、奢靡浪费等现象。严控“三公”经费支出，严格执行相关支出标准，严禁超预算、超标准列支“三公”经费。印发《关于做好进一步压减项目预算的通知》（财预〔2022〕243号），要求市本级各部门预算中项目支出按年初预算数统一压减5%，压减收回资金统筹用于经济社会发展亟需支持的领域，教育类项目支出压减资金专项用于政府性投资教育项目建设等。2022年，市本级各部门按照年初预算压减近5000万元，压减腾出资金统筹用于加大稳经济、支持市场主体、实施暖民心行动、基层“三保”等急需资金领域。

5、加强专项债券资金管理。近三年来，我市共收到省下达专项债券资金115.61亿元，其中2020年28.2亿元，2021年37.54亿元，2022年49.87亿元，专项债券资金有力支持重点项目建设。2022年，我市专项债资金始终围绕补短板、扩内需、稳投资等重点领域，服务城市转型发展，一是聚焦交通发展瓶颈，发行9.6亿元支持我市淮宿蚌和阜蒙宿两条城际铁路项目；二是聚焦园区建设和产业转型，发行19.4亿元用于支持新煤基合成材料基地等园区项目建设；三是聚焦生态环境保护治理，发行4.1亿元支持我市境内相山区采煤沉陷区治理一期项目等7个沉陷区环境治理项目；四是聚焦民生事业，发行11亿元支持乡村振兴、医疗卫生、职业教育等社会事业发展，促进社会和谐发展。不断加大专项债券项目推进力度，完善专项债支出进度和项目投资进度通报预警机制，切实发挥专项债券在扩大有效投资、促就业稳增长等方面的重要作用。市财政局会同市发改委自2022年6月起至8月底，每5天以专项债项目为单位，填报专项债支出进度和项目投资完成情况统计表，根据进度情况按周对各县区进行通报排位次，同时对支出进度较慢的县区部门实施预警，支出进度连续倒数的实行两级约谈，传导压力，压实责任。定期对专项债项目实施进度和新增债券资金使用情况开展核查、督导，建立专项债制度化、经常化督查机制，及时发现问题，及时消化解决，确保提升专项债券使用效率。截止2022年底，全市新增专项债支出进度99.91%。同时做好债券绩效管理工作，积极开展专项债券绩效管理。实施新增债券资金使用绩效考评工作，切实提高债券资金使用效益。2022年4月，淮北市财政局印发《淮北市政府专项债券项目资金绩效管理实施细则（试行）》，对政府专项债券项目资金绩效实行全生命周期管理，通过事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等环节，推动提升债券资金配置效率和使用效益。《实施细则》强调“举债必问效、无效必问责”，注重融资收益平衡与偿债风险，以确保专项债券项目保质保量实现预期目标，更加有效地防范政府债务风险。

（三）加快农业转移人口市民化

为贯彻落实《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》（国发〔2016〕44号）和《安徽省财政厅关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》（财预〔2016〕1483号）精神，我市研究制定了《关于支持农业转移人口市民化财政政策实施方案的通知》（财预〔2017〕231号），明确支持农业转移人口市民化若干财政政策实施的总体要求、基本原则、工作举措和制度保障。保障农业转移人口在教育、医疗、土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权等权益，统筹完善城乡社会保障体系，提升城镇功能，增强城镇承载能力，统筹用好上级转移支付资金，建立农业转移人口市民化奖励机制。“十四五”以来，我市共收到上级下达农业转移人口奖励资金18448万元，全部分配下达到县区政府，其中：相山区4939万元、杜集区3370万元、烈山区2651万元、濉溪县7488万元，有效增强了县区政府落实农业转移人口市民化政策的财政保障能力，推动落实农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，逐步使农业转移人口与当地户籍人口享受同等的基本公共服务，促进基本公共服务均等化。

（四）强化要素保障

1、财政综合实力进一步增强。一般公共预算收入从2020年的80.1亿元上升至2022年的97亿元，年均增长10%；地方税收收入从2020年的57.1亿元上升至2022年的74.5亿元，年均增长14.2%，税收收入占财政收入比重，分别为71.4%、73.4%、76.8%，收入质量持续提高。

2、财政支出规模持续扩大。突出公共财政导向，聚焦民生福祉改善，民生支出从2020年的147.9亿元增加至2022年的182.7亿元，年均增长11%。牢固树立过紧日子思想，建立健全厉行节约长效机制，把有限资金用在“刀刃上”，将更多资金投向民生实事上，民生支出占一般公共预算支出比重从2020年的80.5%增长到2022年的85.4%，确保新增财力大部分投向民生领域，切实增加人民群众获得感。教育、科技、文化、社保、医疗卫生支出持续增加，居民获得感、幸福感大大提升。

3、争取上级资金屡创新高。“十四五”以来，我市通过加强财力建设、积极争取上级资金政策倾斜，全市共争取新增地方政府债券额度89.4亿元、上级转移支付资金242.8亿元等。其中，2021年至2023年，累计争取资源枯竭转移支付资金11.76亿元，重点支持我市中湖生态环境治理项目，淮北市绿金湖矿山地质环境生态修复项目成功入选中国生态修复典型案例。

4、大力涵养地区财源。全市积极贯彻落实减税降费决策部署，切实减轻企业负担。“十四五”以来，我市累计减免各项税费87.8亿元，兑现增值税留抵退税32.8亿元，有效缓解了企业现金流压力，持续涵养地区财源。

5、加强财政预算管理。全面深入推进零基预算改革，进一步打破“基数加增长”模式，强化以政领财、以财辅政理念，规范支出标准体系建立，科学编制政府年度重点保障事项清单。打破“重投入轻产出”理念，逐步健全预算绩效管理机制，完善事前绩效评估嵌入预算管理一体化系统工作，加强项目预算绩效源头管理，提高预算编制的科学性、合理性和必要性，提升财政资金使用效益。打破部门支出固化格局，加强预算统筹理念，进一步加大对各领域财政资金的统筹整合，积极构建该保必保、应省尽省、讲求绩效的资金安排机制，不断增强四本预算的有机衔接；建立健全年度预算资金常态化清理机制，对年内支出进度较慢或无需支出的项目资金及时收回或实行限时管理，督促预算部门加快执行进度，减少资金沉淀等。

二、存在的主要问题

（一）深化国资国企改革方面

我市深化国资国企改革工作取得一定进展，但也存在一些问题，市属企业发展质量、盈利能力有待提高，盈利主要由资产增值、政府补助等非经常性损益构成；部分企业公司治理“形到神未到”，董事会建设和市场化经营机制需要进一步提升；国资监管能力有待提高，市国资委监管科室人员较少、力量较薄弱。

（二）完善现代财政制度方面

一是预算统筹能力仍需加强。财政收入持续稳定增长压力很大，筹集财力手段有待进一步增多，国有股权、行政事业单位资产等周转效率不高，资源资产闲置、减值等情况时有发生。对土地出让收入依赖依然较强，今年以来，土地出让收入进度缓慢、规模缩小，给地方财力持续稳定增长带来危机。二是财政支出结构固化。保工资、保运转和民生补助等刚性支出随着政策提标扩围而持续快速增长，支出结构固化，一般公共预算中的民生支出占比始终在八成以上，财政可统筹调剂的空间十分有限。三是预算对重大战略的支撑保障有限。部分投资项目谋划仅关注事业发展，未深入研究资金筹集，“事”与“钱”未完全匹配，一些项目所需资金规模远超财政可承受范围。“先谋事后排钱”的理念机制还未真正建立，也未能做到科学系统、实事求是地提出方案。四是财政政策工具较为单一。运用政策性基金、金融保险等市场化机制较少，采用财政直接投资、直接补贴等方式较多，财政资金“四两拨千斤”的杠杆撬动作用有限。各类涉企补贴资金“小而散”“碎片化”情况普遍，导致企业获得感不强，且骗取财政补贴风险也很大。

（三）要素保障方面

一是财政收入增长放缓。中美贸易摩擦及一系列减税降费政策给我市财政收入带来较大影响，尤其是2020年以来，突如其来的新冠肺炎疫情对实体经济的冲击较大，我市组织收入困境进一步加剧；另一方面，铝基、碳基、生物基新材料，高端装备制造、旅游等新兴产业尚未形成规模集聚效应，仍不足以弥补煤炭等传统产业回落带来的影响，组织收入压力更加突出。

二是财政收入质量下降。外部环境形势依然严峻复杂，部分企业生产经营困难，内需复苏力度仍有待加强，财政增收根基尚不牢固，特别是进入今年，煤炭价格已开始降温、焦炭价格屡创新低、房地产尚未对土地市场形成有效拉动，税收增幅不够理想，全市一般公共预算收入虽然实现了增长，但主要依靠非税拉动，收入质量持续下降。随着存量非税逐渐消化，对财政收入增速的拉动作用边际减弱，财政收入持续稳定增长仍需付出很大努力。

三是刚性支出持续增加。在市本级基本财力连续3年未增加的情况下，受工资上涨、规范绩效奖金、养老保险基数调整、做实职业年金等因素影响，基本支出由2020年的18.4亿增加到2023年的25.1亿元，增幅35%，工资性刚性增支必然挤占了部分项目支出空间。同时，民生类支出始终保持较高强度，支出进度持续加快，延续了财政向民生领域倾斜的结构性特征。刚性支出及民生保障支出只增不减，重大建设项目资金保障压力不断加大，这些都对财政保障能力提出了新的考验。

三、下一步建议

（一）深化国资国企改革方面

一是着力深化国资国企改革，进一步巩固国企改革三年行动取得的进展成效，开展新一轮的国企改革深化提升行动，组织市属企业对标行业先进企业，提升价值创造能力，提高企业效益效率。二是指导市属企业完善治理体系，加强党的领导与公司治理融合，明确党组织、董事会、经理层等治理主体的权责边界及决策流程，规范企业各治理主体行权履职。三是加强国资监管建设，强化履行国有企业出资人职责、专司国有资产监管职责和负责国有企业党的建设“三位一体”职能配置；打造在线国资信息系统，积极推进信息化与监管业务深度融合。

（二）完善现代财政制度方面

一是强化全口径预算统筹管理。加强一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和政府债券等来源和项目的衔接，优化资源配置，腾出一般公共预算固化财力，更好保障基本民生和基层运转。二是建立“集中财力办大事”决策机制。完善跨年度预算平衡机制,逐步做实中期财政规划，推动部门系统长远谋划事业发展，增强市委、市政府重大战略任务财力保障。加强跨部门资金统筹协调，打破条块分割，推动实现资金统筹管理。三是深化预算管理一体化改革。以数字财政驱动全流程预算管理，支持打造高效透明政府。推进财政与税务、人民银行等跨部门数据联通，夯实预算管理基础。加强大数据开发应用，为财政经济运行分析、资金分配安排提供参考，辅助提高政府决策的科学性。

（三）要素保障方面

加大财政收入预期管理，注重重点财源税源的增收挖潜，做到应收尽收，坚决不收“过头税”，持续推进财政收入有质量、可持续。加快土地收入征管，加强非税入库科学调度，不断壮大政府可用财力，切实增强财政调控能力。加强国有资本运营收入管理，激活资本增值潜力。建立低效闲置资产常态化盘活机制，探索建立政府公物仓，最大限度增加财政供给。保持适度支出强度，压实预算执行责任，严格支出进度考核，不断提高财政支出效率和资金绩效。常态化落实“过紧日子”要求，压减一般性支出，严控“三公”支出，保障“三保”支出，统筹财力保障市委、市政府各项重大部署、重点项目建设。