国外政府明确事权的经验与启示

简介：分税制是市场经济国家的通行财政体制，这种体制的主要特征之一就是事权明晰，即明确界定政府的事权范围，并在政府间合理划分。在明确事权的国际实践中，世界各国虽然各有特色，但也积累了一些共性的经验，本专题选择...

分税制是市场经济国家的通行财政体制，这种体制的主要特征之一就是事权明晰，即明确界定政府的事权范围，并在政府间合理划分。在明确事权的国际实践中，世界各国虽然各有特色，但也积累了一些共性的经验，本专题选择了美国、法国、德国、日本4个国家作为典型案例，简要介绍这些国家明确事权的一般制度设计和经验。

美国:联邦和州政府纵向分权

美国各级政府的地位和权力以法律所确定的条文为依据。根据美国宪法，联邦和州政府纵向分权，二者在各自权限范围内享有独立的权力。但是，联邦政府地位高于州政府，具有优先权。在联邦与州的权限划分上，联邦的权力采取列举制，即联邦宪法明确规定联邦所应具有的权力，主要包括：联邦级行政、国防、外交、征税、借款和货币发行,对州、地方政府的补助,规定对内对外贸易政策,统一全国度量衡,管理全国邮政,统一版权与专利,社会保障,对能源、环境、农业、住宅、交通等项目的资助等。州政府主要负责联邦政府职责以外的州管辖的事务，主要包括：州级行政、社会福利、教育、债务、基础设施、州内工商业管理和交通等。

在分权体制下，联邦和州除了依据宪法各自拥有的“专有权力”外，还同时拥有一部分共同行使的权力，主要包括：征税、借款、设立银行和公司、设立法院、制定和实施法律、举办社会福利、为公共目的而征用财产等。

地方政府的职责权限由州宪法和相关法律规定，主要负责地方行政管理、治安、消防、交通管理、公用事业、地方教育和地方基础设施投资建设与管理等。

从政府间支出责任划分来看，一般来说，联邦政府主要负责全国性公共产品和使全体公民受益的服务性开支，主要项目包括外交、国防、空间科学技术、大型公共工程、农业补贴、社会保障、联邦行政管理费用等，重点是军事、退伍军人福利、社会保险和医疗保险、收入保险等方面的开支。

州政府的支出责任主要是教育、公共福利、公路建设以及医疗卫生事业等。地方政府的支出责任主要是教育、治安、消防、家庭和社区服务等。州和地方政府负担的财政支出重点包括两个方面：一是区域性较强的项目，即支出的受益范围一般只限于州或地方政府所辖的区域。二是与居民日常生活联系密切和直接的项目。其中教育支出是两级政府最大的支出项目，通常占州和地方政府总支出的1/3以上。

法国:事权明确、财权清楚

法国财政由中央预算和地方预算组成，地方预算包括大区预算、省预算和市镇预算。自1982年以来，随着权力下放，地方政府建立了相对独立的财政预算，事权和财权都有了一定的分散。其中，大区财政主要负责经济发展和职业培训等，省级财政主要负责社会保险和高等学校以外的教育管理，以及支持农业和规模耕作等，市镇财政主要负责安排居民的日常生活，即城建、水、电、电视天线网络、小学教育、文体设施、老年人安置等。三级地方财政之间不存在隶属关系，财政预算由本级议会决定，但国家对地方三级财政享有事后的法律监督权。

法国中央财政支出的项目主要分为三大类，即费用支出（经常性事务开支）、资本支出（固定资产购建支出）和军事支出。其具体包括：国防费、外交费、中央级行政事业经费、重点建设投资（铁路、航运、国有企业投资）、国债还本付息、社会安全费、对地方补助等。

地方财政支出主要包括：行政管理费、文教卫生事业费、警察、司法、社会福利事业费、公共事业费、旅游、住宅建设和交通事业费、地方债务还本付息等。地方财政支出中，按用途分为经常性费用（人员经费、债务利息）和投资经费，前者约占财政支出的2/3，后者约占1/3。

法国政府间职责划分突出了以下两个特点：一是事权明确、财权清楚。在资金管理上实行事权与财权相统一的原则，在明确事权的基础上确定与之相适应的财权。如教育，小学一般归市镇管理，中学归省级管理，大学归国家管理，学校设施由各级预算拨款建设，但教师工资均由中央财政支付；公路建设也是如此，一般分为国家级、省级、市镇级，实行分级投资、分级管理。二是在支出安排顺序上，均把国内外债务的还本付息支出放在首位，其次安排必不可少的经常性支出，如包括工资在内的行政事业经费等，然后再根据财力的可能，安排新的开支和新的投资。新的开支和发展投资主要是本着“有多少钱办多少事”的原则予以安排，如果有些开支非安排不可，而财政资金又不足，可以通过借债筹资，但要经过同级议会的批准。从中央与地方财政支出的规模及其各自占财政总支出的比重来看，中央财政占主导地位。

德国:实行联邦、州和地方三级政府管理体制

德国实行联邦、州和地方三级政府管理体制，采取分权自治、适度集中的财政体制。德国政府间职责由德国《基本法》（现行宪法）规定。其中“第8章联邦法律执行与联邦行政”对各级政府国内行政事务与社会公共事业的管辖范围及管理权限作了明确界定,“第10章财政”中对各级政府的支出责任和财权匹配也作了清晰的规定。

联邦政府的职责主要包括：联邦行政事务、财政管理和国家海关事务；国际援助、国际组织交往等外交事务和国际关系；国家安全和武装力量；联邦铁路、公路、水道航运、空中交通和邮政电讯；社会保障，包括失业救济、医疗、退休保险及家庭社会补助等(联邦承担部分支出，具体事务由独立的社会保障机构负责完成)；重大科学研究计划，主要是核能源、外层空间、航天技术、海洋及数据处理等领域的高科技研究；煤田和矿山开采等跨区域的经济开发等。法律规定，联邦货币发行和管理任务由独立的德意志联邦银行负责。根据高效率、低成本的管理原则，经过立法机关批准，联邦公路、水道航运、空中交通和控制能源的研究利用等任务可以委托有关的州来完成。

州政府的职责主要包括：州行政事务和财政管理；社会文化和教育事业，包括文娱场所及学校建设等；卫生和健康事业，包括医院及康复保健设施建设等；体育事业，包括公共体育运动场所建设；法律事务和司法管理，包括维护社会治安和公民安全；环境保护。

联邦和州之间除明确划分的职责外，有些职责由联邦和州共同承担。主要包括：扩建和新建高等院校，包括医学院的附属医院；地区性经济结构的改善，包括促进行业经济结构的建立和调整，开辟新的生产领域，改造交通网络，改善农业结构和增进海岸防护等。

地方政府的职责主要是各种地方性事务，包括：地方行政事务和财政管理；地方公路建设和公共交通事务；水电和能源供应；科学文化和教育事业，包括成人教育、学校管理、博物馆和剧院等的管理和维护；社会住宅建设和城市发展规划；地方性公共秩序管理；健康和体育事业，以及医院管理和医疗保障；社会救济。此外，还可接受联邦和州的委托，承担诸如公民选举、人口普查、户籍和身份证管理等职责。

总的来看，德国三级政府在职责划分上虽然也有一定的交叉和重叠，但各自的基本职责和事权范围是明确的，并通过法律形式确定下来，从而有助于各司其职，避免相互推诿扯皮。

各级政府之间事权的明确划分，为确定各级财政的支出范围提供了基本依据。德国《基本法》明确规定，联邦和各州分别承担实现各自任务所需的支出，即联邦承担的职责由联邦负责安排支出，各州或地方承担的职责由各州或地方负责安排支出，从而体现了事权划分与支出责任之间的一致性。当然，如前所述，有些职责是各级政府共同承担的，有些职责是联邦委托州完成的，还有些职责虽然法律规定由各州承担，而现实又明显超出了州财政的负担能力。对这些，《基本法》作了例外规定：各州承担联邦委托的职责，所需开支全部由联邦负担，但必须专款专用；属于联邦和州共同职责的支出，由双方协商确定各自负担的比例；对超过各州财政负担能力的职责，联邦有义务通过特殊支付款项协助完成。

日本:公共支出主要用于五个方面

日本各级政府的事务，在地方自治法中采取“限制性列举”的方式进行了明确的划分。地方自治法经过修改后，采取了“概括授权”方式加以确定，具体的公共支出职能的划分则由关联领域的个别法进行明确。

日本的公共支出主要用于安全、社会资本、教育、福利卫生和产业经济5个方面。其中，在安全方面，中央政府主要承担外交、国防、司法和刑法的支出，警察支出由都道府县负责，消防和户籍方面的支出由市町村承担。在社会资本方面，中央政府负责高速公路、国道（指定的区间）、一级河流（指定的区间）等基础设施支出，都道府县负责除中央政府职责以外的国道、一级河流、省道、二级河流、港湾、公营住宅等支出；市町村负责城市计划事业、市町村道路、公营住宅、排水设施等方面的支出。在教育方面，中央政府负责公立大学开支，并资助私立大学；都道府县负责高中、特殊学校、中小学教师工资和人事开支，并资助私立学校；市町村负责中小学校和幼儿园开支。在福利卫生方面，中央政府负责社会保险、医师执照、医药品许可证等事务支出；都道府县负责对町、村的生活保护、儿童福利、老人福利保健及保健院的建设等支出；市町村负责生活保护、老人福利健康、儿童福利、国民健康保险、供水系统、卫生等方面的支出。