国外财政收支划分法律制度的探析与启示

内容提要：财政收支划分法律制度是在各级政府间以划分事权为基础进而划分财政收入支出范围的一种财政分权式的法律规范，涉及各级政府间支出责任的划分、税权的划分等财政关系的一系列重大问题，是中央和地方关系的重要组成部分。文章通过对美、德、法、日等四个国家财政收支划分法律制度的立法框架和内容特点的总结分析，以期其法律制度和成功经验可供我国借鉴。

关键词：财政收支划分；事权；支出责任；税权

发达国家已经实行了多年的分级财政体制，它们的中央与地方各级财政收支权限相对独立，财政收支划分法律制度比较完备，因此，分析发达国家的相关制度，对我国具有借鉴意义。本文以联邦制国家的典型代表美国及德国和单一制国家的典型代表法国及日本为例，对这些国家的财政收支划分法律制度进行比较分析，并简要总结其特点，力求发现它们对完善我国财政收支划分法律制度的启示。

一、国外财政收支划分法律制度探析

（一）美国财政收支划分法律制度

1. 美国财政收支划分法律制度概述

美国作为典型的判例法国家，由国会制定的财政税收方面的单行法律不多，更不存在专门的财政收支划分法。财政收支划分关系的法律渊源为《美国联邦宪法》及《美国联邦宪法修正案》，其中的相关规定为政府间支出责任的划分和税收的划分设定了原则性的法制框架，具体财政收支权限的划分则是通过《联邦税法典》、《总括预算协调法》等专门法律和法令来完善与实现。

2. 美国财政收支划分法律制度的特点

（1）宪法明确划分中央和地方的支出责任

美国各级政府支出责任范围的划分，均以宪法为依据，地方政府事权由州宪法和相关法律规定。《美国联邦宪法》以列举的方式确定联邦政府的权力，而将“剩余权力”留给各州。①《美国联邦宪法》第1 条第8 款规列举了联邦政府18 项权力，以此确定联邦政府的事权及支出责任范围。根据《美国联邦宪法修正案》第10 条的规定，各州所行使的权力为“剩余权力”，范围相当广泛，主要负责联邦政府以外又没有授权地方政府处理的一切事务，这就意味着宪法没有规定的都由地方政府来承担，使得各州及地方政府的事权及支出责任范围有法可依。

（2）中央和地方共享税源

美国三级政府都有自己的专享税，且有自己的主体税种，同时始终实行税源共享。美国税收立法权不是简单地按税种划分，各级政府对相同的税基有着广泛的共享性，三级政府对某些财源都有征税权，但联邦政府优先。其中个人所得税、公司所得税以联邦层次为重点，州、地方同源分享征收；一般销售税、财产税则在州、地方政府之间同源分享征收。①这种税权划分方式，保证了地方税税源的增长，有利于保障各级政府拥有与支出责任相适应的财政收入。

（3）地方财政收入自主性强

美国三级政府政府均有各自相对独立的税权、征税制度和税收体系，各州和地方政府除了征收与联邦共享税源的共享税外，还有权征收特殊的地方税以满足财政支出，比如销售税和财产税。各州和地方政府能够根据自身的需要开征、停征税种或调整税率，这就有效保证了其拥有较充裕的本级税收固定收入来源，能够因地制宜的筹集财政支出所需的大部分资金，减少对联邦财政的依赖。

（二）德国财政收支划分法律制度

1. 德国财政收支划分法律制度概述

德国政府间财政收支划分关系的调整是以一系列法律法规为依据的。德国不存在独立的财政收支划分法，财政收支划分关系的法律渊源是德国的《德意志联邦共和国基本法》（下文简称《基本法》），即德国的宪法。《基本法》规范了各级政府在政府层级、公共支出、税收立法权和税收分配等各个方面的职责与权限。以《基本法》的纲领性规范为基础，德国先后颁布了《促进经济稳定和增长法》、《税收通则》、《财政平衡法》等多项法律，共同构成了目前德国财政体制和调整政府间财政收支划分关系的法律基础。

2. 德国财政收支划分法律制度的特点

（1）事权划分立法明确

德国各级政府的事权范围均由《基本法》规定，各级政府依照《基本法》履行各自的任务和公共服务职能，行使各自行政范围内的事权。②三级政府财政支出的主要项目是社会保障和保险、教育、文化以及经济发展，其中社会保障和保险是中央和地方两级政府的支出重点，文化教育是州政府的支出重点，经济发展支出则是地方政府的支出重点。

（2）税权适度集中、相对分散

德国税收立法权主要由联邦与州共享，市镇等地方政府实际上没有税收立法权。德国实行专享税同共享税并存模式，以共享税为主体的分税制，按照适度集中、相对分散的原则，赋予各级政府一定的税收权。③现行制度下德国税权纵向划分的现状是各项属于联邦、州、地方三级政府专属的税权由所属一级政府完全拥有，属于共享税部分根据一定的比例在各级政府间分配。

（3）州与地方政府财政收入充足

虽然各州和地方政府的支出责任范围不及联邦政府，但是州与地方政府公共事务的顺利执行仍然需要耗费高额的财政支出。为了确保州与地方政府事权行使的质量，德国税权划分体系保证了州和地方政府享有充足的财政收入。比如，在共享税方面，税收收入中所占比例最大的增值税的共享划分，州一级政府共享比例达到了43.5%，企业所得税中州一级享有50% 的收入。④在地方税方面，税种收入排名常年居第三位的工商业税收入，则主要归地方政府支配。

( 三) 法国财政收支划分法律制度

1. 法国财政收支划分法律制度概述

法国不存在独立的财政收支划分法，《法国宪法》和《权力下放法案》解决了地方政府的法律地位和财政收支权限划分的原则与方法问题，而具体权限的划分则是通过许多个别的法律和法令来逐步实现与完善，比如《市镇、省、大区与国家权限划分法》、《地方公共服务法》、《普通税法典》等重要宪法性法律和财税法律。

2. 法国财政收支划分法律制度的特点

（1）财政收支划分的法制化

财政收支划分在法制化的基础上较为清楚，财权与事权基本匹配，中央除保留在关键领域的直接控制力外，逐步将与地方管理权限对应的财政收支划分权限下放给地方。在财政支出权划分方面，《权力下放法案》对中央和地方以及地方各级政府之间的权限划分作了明确规定，奠定了法国目前支出责任划分的框架，之后又颁布了一系列的法律文件加以巩固、细化。在财政收入权划分方面，中央政府的税收立法权和地方政府的税权都要在《法国宪法》税收规定的框架下，依照具体的税法规定严格执行。

（2）税权高度集中于中央

法国实行共和制，权力主要集中于中央，财政税收上实行高度集权。与一般市场经济国家税收立法权相对集中、税收征管权相对分散的特点不同，法国的税收立法权和征管权都相对集中于中央。①

无论中央税和地方税的政策法规均由中央统一规定，中央政府享有税收立法权、开征权、征税范围确定权等税收权力，而地方政府则没有完全意义上的税收立法权，仅在法律的框架内有一定的机动权力。

（3）地方政府支出责任偏向具体的公共服务

除了大区偏向于执行宏观的国家层面的经济发展规划和计划，省和市镇都是主要履行微观的社会管理和公共服务的职能，提供最基本的公共产品服务。科学合理的职能定位，有利于地方政府致力于提供更为优质的社会管理和公共服务，而不用受制于发展经济对官员造成的政绩压力，地方政府在履行职能时可以专注于为当地居民提供具体的公共服务。

（四）日本财政收支划分法律制度

1. 日本财政收支划分法律制度概述

日本不存在独立的财政收支划分法，财政收支划分关系的法律渊源是《日本宪法》，《日本宪法》专设第七章规定国家财政的基本制度。以《日本宪法》的纲领性规范为基础，日本先后颁布了《财政法》、《地方自治法》、《地方财政法》、《地方税法》、《地方交付税法》等重要财税法律，在法律上确定了中央政府与地方政府的支出责任分配关系、自主财源分配关系和财源转移分配关系等政府间财政收支划分关系，共同构成了目前日本财政体制和调整政府间财政收支划分关系的法律基础。

2. 日本财政收支划分法律制度的特点

（1）宪法有专门规定

《日本宪法》专设第七章规定了国家财政的基本制度。第83 条规定了财政处理的根本原则，强调国会严格作为行使财政权的主体，这就为政府的越权树立了防火墙。第84 条规定了租税法定主义原则，指明税权的划分要严格依照法律，且只有法律。第85 条、86 条、90 条、91 条规定了财政支出、预算编制、决算监督、财政报告等方面的基本内容。由此可见，日本通过在宪政层面对财政制度的明确规范为财政收支划分权限明确、合理的划分奠定了坚实的基础。

（2）税收立法权集中、执行权分散

日本税权划分的特点是“立法权集中、执行权分散”。立法权上，日本的中央税和地方税均由国会统一立法，由国会负责中央税和地方税的划分，主要地方税的设置和税率也由国家法律确定。

在执行权方面，地方各级政府根据内阁发布的政令制订相应的税法实行条例，并且根据国会颁布的法律制定属于地方税种的条例，并拥有决定开征和停征一些法定之外普通税种的权力。①在税收划分方面，日本实行三级税收管理体制，将税种划分为国税、都道府县税、市町村税。

（3）地方政府财政支出责任过重

在各级政府间的事权划分上，日本以“大地方政府”著称，地方政府提供了全国绝大部分的公共物品和服务，承担着比中央政府多得多的公共事务。在全部的财政支出中，大约70％的政府支出是通过地方预算安排的，除了国防费的全部以及公债费的大部分由中央负担外，其他大部分财政项目的支出都是由地方政府承担。②

二、对完善我国财政收支划分法律制度的启示

通过对上述发达国家财政财政收支划分制度的介绍和考察，可以发现，由于国情不同，各国财政支出划分各有其特点，各国税制的实际运作也是大不相同。但财政收支划分关系作为世界各国中央与地方权限划分方面共同的重大议题，通过比较和类比，我们可从中发现一定的共性和可比性，其各级政府财政收支权限划分的主要特征与规律可为我国相关制度的完善提供有益借鉴：

（一）各级政府事权和支出责任范围划分明确且法律化

各国财政支出划分的具体制度不尽相同，但是通过宪法和相关法律明确规范中央与地方政府的事权和支出责任，却是各国的共同做法。以上四个国家都在作为国家根本大法的宪法或更具体的专门单行法律中，对各级政府负担的事权、为分别履行政府职能而对财政支出范围的划分、政府间的共同事权等进行了明确而翔实的法律规范，不但法律效力高，而且各级政府职责得以明确，减少了推诿扯皮。与此同时，各级政府间的职责与财政支出责任范围的调整，也通过法律程序进行调整和规范，使其比较科学、合理。用宪法和相关法律将各级政府的事权和支出范围法律化，使得各级政府事权的大小及其履行都有宪法或其他法律可依，政府之间的共有事权也用法律的形式加以明确分工，这对政府职责的有效实施、政府间财政关系的协调运转都起到了很好的保障作用。

（二）中央税权的主导性与适当赋予地方税权相结合

日、法、德三国大致上都将中央税收权限置于各级地方税收权限之上，使地方税权受到中央税权的制约，以确保中央的有效监控。美国虽然是联邦、州、地方三级政府都有各自相对独立的税收立法权和征管权，形式相对平等，中央税权的主导性不够突出，但实际上州和地方的税权都要受到上级法律的监督和制约，中央税权的地位还是在地方税权之上的。同时，这些国家在不影响全国税收统一和中央财政收入的前提下，适当下放地方税权。在日本、法国等单一制国家，基本的税收法规牢牢掌握在中央政府手中，中央可以修改甚至废止地方的税收行为。在财政分权程度极高的美国，州和地方的税收权力也要接受最高法院的监督。与此对应的，虽然各国从自身国情出发，有的强调税权集中，有的强调分散，但都不同程度地赋予地方一定的税权。美国实行联邦、州和地方三级税收制度，三级政府各自行使属于本级政府的税收立法权、征收权。日本和德国的主要税收管理权虽然集中在中央，但是日本地方政府享有对个别地方税的解释权和减免权，德国的州级政府也有权开征某些地方性税种。从各国的实践来看，这种税权划分方式是高效的。

（三）地方拥有适当的财政收支自主性

地方政府拥有适当的财政收支自主性并不损害中央政府的权威，合理的财政收支权力分配体系、充分的地方民主更有利于发挥各级政府的积极性，提高行政效率，从而巩固国家统一，促进民族团结，推动地方的经济社会发展，提高人民的生活质量。从以上四个国家的经验来看，无论是联邦制还是单一制国家，无论是财政收入划分还是财政支出划分方面，各国地方政府都拥有相当大的自主性。在财政收入方面，如前文所述，在中央税权居于绝对主导的前提下，各国地方政府都拥有适当的税权。美国的州、地方二级政府都拥有独立的税收体系，并拥有相应的税收立法权和征管权，日本地方政府拥有决定开征和停征一些法定之外普通税种的权力，这些都保障了地方政府可以自主性的设定和调整财政收入资金。在财政支出方面，法国的省和市镇都是负责提供最基本的公共产品服务，美国的州和地方两级政府都有相对独立的支出决定权，主要负责教育、治安、消防、家庭和社区服务等具体的基本公共服务。由此可见，上述各国在各级政府事权明确划分的前提下，地方政府的财政支出得以专注于为当地居民提供地方性的基本管理和服务，而不为经济发展和官员政绩的压力所拖累，从而使地方政府获得更大的财政支出自主性。

（四）财政收支划分法律制度要适合国情

尽管以上国家财政收支划分的具体法律制度各不相同，但有一个基本共同点是各国的相关制度均适合各自的具体国情。事实上财政收支划分法的各种制度没有绝对的优劣之分，各国也没有必要模仿甚至照搬其他国家的制度，具体制度如何设计，需要根据本国的政治、经济、文化、社会状况、历史传统等多种因素来确定。具体到对我国的借鉴，上述国家中央与地方的财政收支关系划分在制度和做法上有很多值得我国学习借鉴的地方，能够为我国的财政收支划分法律制度的构建和完善提供有益的经验，因此研究这些经验很有必要。但是每个国家都有自己的历史传统和发展历程，面对一项具体制度的建构，都应选择符合本国国情的方向和道路。学习借鉴他国经验的关键应是吸收这些制度背后所承载的思想和理念，然后加以运用选择适合我国的制度和做法。